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专家专栏
杜云生:河北非遗保护工作法治化进程回顾与展望
发布日期:2018-11-14 11:04:08    点击次数:151

河北非遗保护工作法治化进程回顾与展望

 

                                          杜云生

文化遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产。物质文化遗产是古遗址、古建筑等不可移动文物,艺术品、文献等可移动文物,以及历史文化名城(街区、村镇)。非物质文化遗产是指各种以非物质形态存在的与群众生活密切相关、世代相承的传统文化表现形式,包括口头传统、传统表演艺术、民俗活动和礼仪与节庆、有关自然界和宇宙的民间传统知识和实践、传统手工艺技能等以及与上述传统文化表现形式相关的文化空间。非物质文化遗产对于增强中华民族的文化认同,维护国家统一和民族团结,促进社会和谐和可持续发展具有重要作用。

河北是中华民族的重要发祥地之一,在历史上也是民族大融合和文化大交汇的聚集区。按照文化类型看,农耕文化、游牧文化、海洋文化在我省均有分布,在“燕赵文化”这个大的文化圈和丰厚文化土壤的培育中,自然孕育了品类齐全、特色鲜明、内涵丰富的非物质文化遗产样式以北方草原游牧文化率直豪放、富于民族性为特征的,如张家口坝上的二人台、承德满族民俗文化等;以冀东海洋文化自由活泼、富有个性张扬为特征的,如冀东民歌、昌黎地秧歌、抚宁鼓吹乐等;以冀中、冀南农耕文化质朴含蓄、持重刚直,富于儒家文化传统为特征的,如武强木版年画、河北梆子、沧州武术、冀南皮影戏等。这些璀璨夺目的非物质文化遗产是河北人民勤劳智慧的结晶和宝贵精神文化财富,也是中华文明的瑰宝。截止2018年,河北已公布省级非遗名录项目832项,其中148项列入国务院公布的国家级非遗代表作名录,数量居全国前列。蔚县剪纸、丰宁满族剪纸入选联合国教科文组织“人类非物质文化遗产代表作名录”。

改革开放40年来,河北的非物质文化遗产保护工作,分别以重点工程、政府主导和立法保护为标志,大致经历了三个发展阶段。

第一个阶段, 1979年至2003年,编纂文艺集成阶段。期间,规模最大的文化工程和重要成就是,1979年文化部、国家民委、中国文联有关文艺家协会共同发起并主办了十部“中国民族民间文艺集成志书”编纂出版工程,该工程为建国以来首次大规模的、宏伟的文化基础建设工程,被誉为“中国文化长城”。经过全国数十万文艺工作者近30年的努力,全面反映我国各地各民族戏曲、曲艺、音乐、舞蹈、民间文学状况的洋洋4.5亿字、298部省卷(400册)的宏篇巨著“十部文艺集成志书”于200910月全部出版。以文艺集成编纂为重点,20世纪80年代以来,全省各级文化部门积极开展对民族民间艺术的抢救、挖掘、整理、研究、展示和交流活动,取得了可喜成绩。

第二个阶段,2004年至2013年,政府主导保护阶段。20045月,省文化厅、省财政厅实施了河北省民族民间文化保护工程。2005年10月,省政府办公厅印发《关于加强全省非物质文化遗产保护工作的意见》,标志着全球化语境下的“非物质文化遗产”概念取代“民族民间文化”、“民间文化”等中国语境下的称谓,也标志着由“政府主导、社会参与”的非遗保护全面启动。2005年以来,以制度建设、名录项目、传承人保护为重点,以抢救性、整体性、生产性保护为理念,全省非遗保护格局初步确立。

第三个阶段,2014年至今,立法保护阶段。201161日,《中华人民共和国非物质文化遗产法》颁布施行。201461日,《河北省非物质文化遗产条例》(以下简称《条例》)的正式施行,标志着河北省非物质文化遗产迎来了一个依法保护的新阶段,非遗保护开始从工作自觉向法律自觉转变、从工作措施向法律措施转变、从行政手段向法律手段转变,对全面加强河北省非物质文化遗产保护事业具有重大和深远的意义。

 

非遗困境呼唤立法保护

随着全球化趋势的加强和现代化进程的加快,河北与全国境况一样,文化生态发生了巨大变化,非物质文化遗产受到越来越大的冲击。加强非物质文化遗产的保护已经刻不容缓。一是由于社会生产生活环境的变迁,大量依靠口头和行为传承的非物质文化遗产正在不断消失,许多传统技艺濒临消亡;大量有历史、文化价值的珍贵实物与资料遭到毁弃或流失境外,随意滥用、过度开发非物质文化遗产的现象时有发生;一些传统技艺、传统表演艺术传承困难,后继乏人,面临灭绝,急需通过法律法规对抢救、保护、传承、传播等行为进行规范制约和倡导鼓励,保证非遗传承有序、弘扬发展。二是非遗保护工作主要由政策指导、行政推动,而在政策执行过程中,行政效力往往有损耗,保护工作缺少法律层面的刚性规约。三是非遗保护还存在保护机构不健全、保护资金匮乏、专业人员短缺、社会教育和学校教育滞后、社会自觉保护意识淡薄等突出问题,亟待通过立法使政府有关职能部门、保护机构、科研院所、新闻媒体、广大群众明确各自的角色定位和职能作用,提高全社会的文化遗产保护意识。

全省非遗保护广受关注,构建法律保护模式势在必行。一直以来,社会各界对非遗保护立法的呼声高涨,省“两会”期间,许多代表委员对非遗保护及立法工作提出了建设性意见和建议。在2006年河北省九届政协四次会议上,省政协委员、河北师大教授魏力群等20余名委员联名提出,要更有效地保护我省的非物质文化遗产,关键是推进法制化进程,建议尽快出台《河北省非物质文化遗产条例》。在2007年河北省十届人大五次会议上,高士涛等多位代表联名提出《关于尽快制定<河北省非物质文化遗产条例>的提案》受到高度重视。2010年,正定县与临城县“赵云故里”之争形成的舆情热点,一定程度上对于规范非遗评审和退出机制,乃至形成法律制度也起到了助推作用。20132月,在省十二届人大一次会议上,王自勇等12位代表提出关于出台《河北省非物质文化遗产条例》的议案。《中华人民共和国非物质文化遗产法》201161日正式颁布实施,这是我国文化领域继《文物保护法》之后又一项重要法律,在文化法制建设中具有里程碑的意义。贵州、云南均已出台过《民族民间传统文化保护条例》,又分别于20123月、20133月出台了《非物质文化遗产保护条例》。以上对河北加快非遗立法进程起到了积极促进作用。

 

非遗立法的背景和法理之争

相对于二十世纪五、六十年代日本、韩国分别开始对“无形文化财(即非物质文化遗产)”进行立法保护,我国则相对滞后,全国人大教科文卫委正式启动民族民间文化立法调研始于1998年。之所以这样,一方面,改革开放后,国家以经济建设为中心。具体到文化部门,1998年之前,则以文化市场的繁荣管理为中心,对于民族民间文化缺少应有的的重视。另一方面,随着世界范围内对自然遗产、物质文化遗产的保护,对于以知识、技艺、观念等为核心的无形文化遗产的保护也逐步提上日程,形成共识。

除此之外,在法律层面上,对于民族民间文化立法,文化理论界和党委政府有关方面还有不少认识上的分歧:一是民族文化如何入法。我国有56个民族,立法涉及民族生产生活方式、风俗习惯、民族信仰、价值观等方面,民族文化的丰富性、多样性,决定了用统一法语界定民族文化很难;二是精华与糟粕如何界定。如果精华与糟粕立法理念偏差,会为传统文化中的糟粕留下生存和流传的法律空间;三是知识产权如何保护。民间文化不同于科技等方面的发明创造,科技发明的主体和技艺十分明确和具体,但民间文化有个历史传承发展的过程,是群体智慧累加的创造,脉络复杂;四是部门利益如何协调。非物质文化遗产保护涉及诸多部门,如何在法律层面上处理文化与其他部门之间的利益关系和工作关系,需要权限划分清晰;五是行政保护与民事保护如何分野。即公法与私法的问题。民间文化保护需要靠政府采取相应的行政手段,从政策、资金等方面进行抢救、传承和发展,防止民间文化的迅速消亡。但民事保护也不可忽视,要尊重讲述者、表演者、翻译者的精神权利、智力权利和财产权利,要对其传统技艺的保密给予法律保护。行政保护与民事保护过分强调其一,就形成矛盾;六是保护方式如何确立。保护手段和方式是否都用法律形式或是用什么样的法律形式确认下来,有不同看法。

 即便有诸多情况和争议,但随着国家对文化建设以及传统文化的日益重视,以及随着非遗保护工作的深入推进,轰轰烈烈、卓有成效的非遗保护工作实践,加快非遗立法进程在全社会形成了共识。因为,通过法律的形式把党中央、国务院提出的关于继承和弘扬中华民族优秀传统文化的重要任务确定下来,使之成为全社会一体遵循的法律制度,顺应了经济社会的全面发展和广大人民群众的呼声,是中华文化繁荣昌盛和中华民族伟大复兴的重要保障。

 

河北非遗《条例》颁布的重要意义和主要内容

2014321日,《河北省非物质文化遗产条例》经省十二届人大常委会第七次会议全票通过,并于当年61日起施行。出台《条例》意义重大而深远。《条例》是继河北文物保护法规颁布30年来,文化领域的又一部重要法律,不仅可以提升文化立法的层次和水平,而且能够丰富我省法律体系的内容,在文化建设立法中具有重要意义。此外,《条例》可为加强非物质文化遗产保护工作提供坚实法律保障,彰显河北保护非物质文化遗产的决心和努力。

河北的《条例》内容既与《中华人民共和国非物质文化遗产法》保持一致,又借鉴吸收了外省市的经验,与我省实际相适应。

强化政府主体责任。《条例》更加突出政府在非物质文化遗产保护、保存工作中的责任主体地位。明确规定县级以上人民政府应当加强非物质文化遗产保护、保存工作,应当建立健全非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人政策扶持机制,并对做出突出贡献的组织和个人予以表彰、奖励等。这也是在立法调研过程中社会各界要求强化政府作为责任主体加强非遗保护工作的重要体现。

建立健全保障措施。针对一些地方重视程度不够、财政资金缺少保障、“重申报、轻保护”等问题。《条例》明确规定“县以上各级人民政府应当将非物质文化遗产保护、保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划,将非物质文化遗产保护专项资金列入本级财政预算,并随着非物质文化遗产项目的增加而增加。非物质文化遗产保护专项资金专款专用,任何组织和个人不得截留、挪用、侵占。”并规定了专项资金的使用范围和程序。这些规定为解决全省特别是基层非物质保护工作经费短缺、缺乏财政保障的连续性或随意性较强等问题提供了法律保障。

实行动态管理制度。项目保护单位是具体负责实施项目保护的责任单位。《条例》增加了对保护单位的认定内容,明确了认定程序、申报条件、履行职责等,将有效解决实际工作中存在的一些保护单位主体够规范、履行职责不明明和不到位等问题。代表性传承人是非物质文化遗产保护的核心和关键。除规定代表性传承人的义务条款外,《条例》增加规定了其应享有的权利,并确立了代表性传承人的动态管理制度。动态管理制度是我省在全国率先采用代表性传承人年审认证办法以来,这一政策用法规的形式得到确认。此外,为提高透明度、公平性,便于公民、法人或者其他组织依法维护自身的合法权利,《条例》第三十八条做出了明确规定:“公民、法人或者其他组织对已列入非物质文化遗产代表性项目名录的项目持有异议,或者对认定的非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人、保护单位持有异议的,可以向县级以上人民政府文化主管部门提出书面意见,由文化主管部门依照有关规定处理。”这项规定既反映了非遗保护工作的实际情况,进一步强调了要加强名录项目保护以及保护单位、代表性传承人的权利义务并重,并确立了相应的动态管理制度,也弥补了《非遗法》的空白。

坚持保护利用并重。非物质文化遗产是一种活态存在的文化,许多非遗项目与现代生产活动紧密相关。为解决一些地方、部门或单位“重申报、轻管理”、过度开发破坏非遗项目保护等问题,正确处理传承保护和合理利用的关系,《条例》规定“非物质文化遗产的保护、保存,应当正确处理传承、发展与开发、利用的关系。”要求“县级以上人民政府及其有关部门应当鼓励、支持有关单位和个人有效保护、合理利用非物质文化遗产资源,开发具有地方特色和市场潜力的文化产品、文化服务。”,并且“合理利用非物质文化遗产代表性项目的,依法享受国家规定的税收优惠。”这些规定明确有利于形成传承保护和激发相关企业单位发展活力的新局面,实现两者共赢。

体现社会各界参与。非物质文化遗产保护是既是政府的责任,也是全社会各界共同的事业。《条例》对各级各类公共文化机构、高等院校、科研单位、非遗学术研究机构和保护工作机构,以及利用财政性资金设立的文艺表演团体和演出经营单位,在开展非遗收集、整理、研究、学术交流和传承、传播方面提出了要求,对学校开展非遗教育也做出了规定,充分体现社会各界广泛参与非物质文化遗产保护。

 

提高非遗保护法治化质量和水平任重而道远

《条例》颁布后,全省各级地方政府、文化及有关行政部门、社会各界在非遗保护领域积极学法、依法、用法,取得了较好效果。但是,各方在履行《条例》所规定的职责、义务,树立法治意识、健全法治体系、严格依法保护,提高法治化质量和水平方面,以及提高非遗持有者知识产权保护和维权意识等方面,我省在非遗法律实践过程中仍有一些问题亟待解决,任重而道远。

一是加强行政保障。非遗保护是公益性社会事业,功在当代、利在千秋,政府是责任主体。需进一步提高各级政府非遗保护的认识自觉和行动自觉,推动各级政府的法律责任能够严格按照《条例》规定得以实现,切实将非物质文化遗产保护、保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划,将保护经费、人才队伍和工作机构、设施建设等方面给予必要保障。

二是健全法律体系。现行《条例》主要是一部行政法,有些规定是框架性和指导性的,需要制定和完善与《条例》相关的配套政策。同时,《条例》在涉及民法、刑法法则等方面相对较少,与其他法规的衔接或司法解释也存在不少间隙,非遗法律适用与工作实践有错位。在执法主体、权限、队伍、规范上尚需进一步明确等。以上需要不断健全相关的法律法规,不断形成以《条例》为中心的非遗保护法律体系,注重法规制定和执行的透明度、公平性、民主化,自觉接受社会监督,切实做到有法必依、执法必严、违法必究。比如,20162017,河北省五道古火会非遗传承人杨风申涉嫌非法制造爆炸物罪一案,在全国一度引发热议。最终,杨风申犯非法制造爆炸物罪,虽免予刑事处罚,但留给我们诸多思考,非遗工作应坚持依法保护传承,一方面要遵守非遗专门法规,还应当遵守现行的各项法规,在具体非遗实践中,确实还缺乏对涉及到火药、食品添加剂、中药配方、知识产权保护等的具体适用法律解释,加强顶层设计,聚焦新情况新问题,尽快研究出台与《非遗法》和其他法律法规相衔接配套的法规细则、操作规范或指导意见,必要而紧迫。

三是创新法治保护理念。非遗法治保护理念应与非遗保护实践相统一。随着现代化进程的加快和非遗保护实践的深化,以及对非遗自身发展规律的认识,关于非遗保护坚持创造性转化和创新性发展、非遗创造发展要尊重社区认同和社区参与、文化生态建设要“见人见物见生活”、注重非遗传承能力建设、正确处理保护传承与开发利用的关系、坚持传承与传播相互借重、非遗保护既要保护其表现形式更要保护其承载的文化精神价值、既要保护文化艺术样式又要保护对社区秩序构建有道德制度意义的乡规民约等理念和认知,都需要在实践过程中形成行之有效的政策措施,并将其上升为法律,以不断提高非遗保护法治化质量和水平。

    非遗保护是文化建设的重要组成部分,关系民生福祉、民族团结、社会稳定和文化安全,政策和政治性强、专业性高、涉及面广,是一项综合施策的文化事业。因此,在坚持依法保护的同时,也需坚持问题导向和目标导向,统筹兼顾,综合治理,不断使非遗保护实现科学化、规范化、可持续化。

 

        作者单位:河北省非物质文化遗产保护中心